이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 즉, 상위법령에 위반되지 않는 범위에서 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하여 조례를 제정할 수 있으므로 지방자치단체에서는 자치사무를 수행하는데 필요한 사항을 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 자유롭게 정할 수 있다고 할 것입니다.
「아이돌봄 지원법」제3조에서는 국가와 지방자치단체는 돌보는 아이의 이익을 최우선으로 고려하여 아이돌봄을 지원하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 보호자가 아이돌봄의 책임을 다할 수 있도록 지원하여야 한다고 규정하고 있으며, 「지방자치법」 제13조제2항제2호에서는 주민복지에 관한 사업(가목) 및 아동의 보호와 복지증진(라목)을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있는바, 「아이돌봄 지원법」 및 「지방자치법」에 따르면 아이돌봄에 대한 지원사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
그리고 「아이돌봄 지원법」 제2조제3호에 따르면 “아이돌보미”란 같은 법 제7조에 따른 자격을 갖춘 사람으로서 같은 법 제11조에 따라 지정된 서비스제공기관(이하 “서비스기관”이라 한다)을 통하여 아이돌봄서비스를 제공하는 사람을 뜻하는바, 월 40시간 이상 근무하는 아이돌보미에게 보조금을 지원하는 내용을 조례로 규정하기 위해서는 이와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
우선 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고(각주: 법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 참조) 해당 사무가 자치사무에 해당하더라도 그것만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것인데(각주: 대법원 2012. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조) 「아이돌봄 지원법」 제3조 및 제4호의 지방자치단체의 책무규정만으로는 법률에 규정이 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵습니다.
한편 「아이돌봄 지원법」 제26조에서는 국가나 지방자치단체는 이 법에 따른 업무 수행에 필요한 비용이나 중앙지원센터, 광역지원센터 및 서비스기관(이하 “아이돌봄제공기관”이라 한다)의 운영에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하여 아이돌봄제공기관의 운영비를 지원할 수 있는 법적인 근거를 마련하고 있습니다.
그리고 「지방보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제6조제2항에서는 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조제1호에서는 인건비를 운영비로 사용할 수 있는 경비의 한 종목으로 규정하고 있는 바, 「아이돌봄 지원법」 제26조 및 「지방재정법」 제17조제1항제1호를 근거로 아이돌보미에 대한 보조금을 운영비로 보아 보조금을 지급할 수 있다는 견해가 있을 수 있습니다.
그런데 「아이돌봄 지원법」 제11조에서는 서비스기관을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 여성가족부령으로 정하는 시설, 인력, 운영 등 기준을 갖추고 지정을 받아야 한다고 규정하고 있고, 이에 따른 같은 법 시행규칙 제7조제1항 및 별표 3에서는 서비스기관의 인력을 서비스기관에 상근하는 전담인력 및 지원인력과 가정으로 파견되는 아이돌보미로 나누어 구분하고 있으며, 여성가족부 지침 「2022년도 아이돌봄 지원사업 안내」에서는 전담인력 및 지원인력의 인건비는 아이돌봄제공기관의 운영비로, 아이돌보미에게 지급되는 수당 및 관리비는 사업비로 분류하고 있습니다(각주: 「2022년도 아이돌봄 지원사업 안내」, p.130, 여성가족부).
그렇다면 아이돌보미에 대한 보조금은 아이돌봄 지원사업을 위한 사업비로서 아이돌봄제공기관의 운영비와 그 성격을 달리한다고 할 것이고, 「아이돌봄 지원법」제26조는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
다음으로 질의요지와 같은 내용으로 아이돌보미에게 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 하는바(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조), 귀 군에서 위와 같은 사정 등을 종합적으로 검토하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
나. ㆍ 다. (생 략)
라. 노인ㆍ아동ㆍ장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. ∼ 차. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「아이돌봄 지원법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. “아이돌보미”란 제7조에 따른 자격을 갖춘 사람으로서 제11조에 따라 지정된 서비스제공기관을 통하여 아이돌봄서비스를 제공하는 사람을 말한다.
5. (생 략)
제3조(아이돌봄 지원의 원칙) ① 국가와 지방자치단체는 돌보는 아이의 이익을 최우선으로 고려하여 아이돌봄을 지원하여야 한다.
제4조(국가 등의 지원) 국가와 지방자치단체는 보호자가 아이돌봄의 책임을 다할 수 있도록 지원하여야 한다.
제11조(서비스제공기관 지정 등) ① 아이돌봄서비스를 제공할 수 있는 서비스제공기관(이하 “서비스기관”이라 한다)을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 여성가족부령으로 정하는 시설, 인력, 운영 등 기준을 갖추고 소재지를 관할 구역으로 하는 시ㆍ도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 지정을 받아야 한다.
제26조(비용의 보조) 국가나 지방자치단체는 이 법에 따른 업무 수행에 필요한 비용이나 중앙지원센터, 광역지원센터 및 서비스기관의 운영에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
「아이돌봄 지원법 시행규칙」
제7조(서비스제공기관 지정 등) ① 서비스기관의 시설, 인력, 운영 등 기준은 별표 3과 같다.
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