질의요지
가. 「지방공기업법」 제77조의3에 따라 자치구에서 자본금의 일부를 출자하여 일반 법인사업자와 공동으로 설립하는 「상법」상 주식회사(출자법인)의 운영 등에 관한 사항을 자치구의 조례로 정하지 않더라도 상위 법령인 「지방공기업법」과 「상법」 등을 근거로 위 「상법」상 주식회사(출자법인)를 운영할 수 있는지?
나. 「지방재정법」 제18조제2항에서는 지방자치단체가 「지방공기업법」 제2조에 따른 사업을 지방자치단체 외의 자와 공동으로 하려는 경우로서 출자를 할 때에는 미리 해당 지방의회의 의결을 받도록 하고 있는바, 구의회의 승인을 받아서 편성한 「2011년도 세입ㆍ세출예산서」에 법인설립 출자금이 포함되어 있다면 위 출자에 대한 구의회의 의결을 받은 것으로 갈음할 수 있는지?
다. 「서울특별시 은평구 두꺼비하우징사업 지원 조례안」에 따른 “마을만들기” 사업은 지역 주민 스스로 직접 마을의 주거환경과 공용공간을 개선하고, 주택에너지효율 개선, 방범ㆍ방재사업, 주민교류 및 교육 등을 실시하는 사업을 의미하는바, 그 사업주체 중 하나를 “주민자치조직”으로 규정하는 경우, 해당 사업의 운영 취지에 맞게 규정한 것인지, 아니면 주민 참여를 보장할 수 있는 구체적인 절차와 방법, 권리 등에 관한 사항을 확정하여 정하여야 하는지?
이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하고, 「지방공기업법」 제77조의3에 따르면, 지방자치단체는 같은 법 제2조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금의 2분의 1미만을 출자하여 지방자치단체 외의 자와 공동으로 「상법」에 따른 주식회사(이하 “출자법인”이라 함)를 설립ㆍ운영할 수 있도록 하고 있습니다.
그런데, 출자법인의 경우 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단과는 달리 「상법」에 따른 주식회사로서 「지방공기업법」에서 정하거나 같은 법에 따라 조례로 정할 수 있는 사항 외에 출자법인의 운영 등에 관한 사항은 「상법」을 직접 적용받는다고 할 것인바, 조례의 제정이 없더라도 출자법인에 대하여 규정한 「지방공기업법」 제77조의3부터 제77조의7까지의 규정 및 「상법」상 주식회사 관련 규정에 따라 출자법인을 설립ㆍ운영할 수 있다고 보입니다. 다만, 「지방공기업법」 제77조의4 및 제77조의7은 지방자치단체가 자본금의 4분의 1 이상을 출자한 출자법인에 대해서만 규정한 사항이므로, 지방자치단체가 출자법인에 출자한 자본금에 따라 적용 또는 준용 여부가 달라짐에 유의하여야 할 것입니다.
따라서, 「지방공기업법」에 따른 출자법인의 설립 및 운영 등에 관한 사항에 대하여 조례를 제정하지 않더라도 출자법인에 대하여 규정한 「지방공기업법」 제77조의3부터 제77조의7까지의 규정 및 「상법」상 주식회사 관련 규정에 따라 출자법인을 설립ㆍ운영할 수 있다고 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제39조제1항제2호에 따르면, 지방의회의 의결사항으로서 예산의 심의ㆍ확정을 정하고 있고, 「지방재정법」 제18조제1항 단서 및 같은 조 제2항에 따르면, 지방자치단체가 「지방공기업법」 제2조에 따른 사업을 지방자치단체 외의 자와 공동으로 하려는 경우로서 출자를 할 때에는 미리 해당 지방의회의 의결을 받도록 하고 있습니다.
그런데, 2011년도 세출예산에 출자법인의 설립에 따른 출자금이 포함되어 지방의회의 심의ㆍ의결로 예산이 확정이 되었다고 하더라도, 위와 같은 지방의회의 의결은 「지방자치법」 제39조제1항제2호에 따른 별도의 절차라고 할 것이고, 「지방재정법」 제18조에서 「지방공기업법」 제2조에 따른 사업을 지방자치단체 외의 자와 공동으로 하려는 경우로서 출자를 할 때에 해당하더라도 지방의회의 세출예산에 대한 심의ㆍ의결에 포함된 경우 지방의회의 의결사항에서 제외한다고 정한 규정이 없는 한 주민들의 의사를 대표하는 지방의회의 의결권은 가급적 존중되어야 할 것이므로, 「지방재정법」 제18조제2항의 출자에 따른 지방의회 의결은 지방의회의 의결을 이미 받은 2011년도 세출예산과 별개로 받아야 할 것으로 보입니다.
따라서, 구의회의 승인을 받아서 편성한 「2011년도 세입ㆍ세출예산서」에 법인설립 출자금이 포함되어 있다고 하더라도 「지방재정법」 제18조제2항에 따른 구의회의 의결을 받은 것으로 갈음할 수는 없다고 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
「서울특별시 은평구 두꺼비하우징사업 지원 조례안」에서는 “마을만들기”란 지역 주민 스스로가 마을의 주인으로서, 일상생활지역의 개선사항을 논의하고 실천하는 사업을 통하여 마을의 특성을 살린 생활호나경을 조성하고 더불어 잘 사는 지역공동체를 만들어가는 모든 활동을 말한다고 정의하고 있습니다.
또한, 「서울특별시 은평구 두꺼비하우징사업 지원 조례안」에서는 “마을만들기 사업주체”에 “주민자치조직”을 포함하고 있으나, “주민자치조직”에 대한 정의 등은 규정하고 있지 않고 있습니다.
그런데, 자치법규를 입안할 때 필요한 기본원칙 중 하나로 표현의 명확성과 평이성을 들 수 있는바, 자치법규를 적용하는 기관이나 적용을 받는 주민이 그 의미를 정확히 알고 지킬 수 있도록 명확하고 쉽게 써야 한다는 기본원칙이라고 할 것입니다. 이러한 원칙은 주권자인 국민을 규율하기 위하여 시행되기 위해서는 주민이 그 내용을 이해할 수 있는 것이어야 하고 나아가 주민의 철저한 심사 대상으로 노출되어야만 한다는 것을 의미하는 것으로 민주주의 체제에서 법규가 정당성(正當性)을 확보하기 위한 기본적인 사항이라고 하겠습니다.
이에 따라 이미 일반화된 법률용어로서 정착된 용어가 있는 경우에는 그 용어를 써야 하고, 하나의 법률안에서 용어의 통일을 기해야 하며, 기존의 다른 법규상의 확립된 용어와 같은 의미라면 그대로 동일 용어를 사용하고 유지하여야 합니다. 또한, 입법 내용의 의미가 확실하게 이해될 수 있고 입법의도가 오해되지 않도록 하기 위해서는 정확한 표현을 사용하는 것이 필요하다고 할 것이고, 해석상의 논란의 소지를 가능하면 최소화하도록 하여야 할 것입니다.
위와 같은 입법상의 기본원칙을 고려하면, 「서울특별시 은평구 두꺼비하우징사업 지원 조례안」에서 “마을만들기 사업주체” 가운데 하나로 정한 “주민자치조직”의 경우 “마을만들기”라는 용어의 정의에서 그 성격이 어느 정도 규명되었다고는 하나, 일반화된 법률용어로서 정착된 용어라고 보기는 어렵고, 여전히 어느 정도의 규모나 조직을 갖추어야 하는지, 복수의 주민자치조직을 인정하는지와 복수의 주민자치조직에 대한 참여방법은 무엇인지 등에 대한 명확성이 없어 향후 해석상 논란의 소지가 있다고 볼 수 있습니다.
따라서, 「서울특별시 은평구 두꺼비하우징사업 지원 조례안」에서 정하고 있는 “마을만들기 사업주체” 중 하나인 “주민자치조직”은, 주민이 그 의미를 정확히 알고 지킬 수 있도록 정책 의도에 맞게 명확하고 쉽게 쓰는 것이 필요하다고 할 것이고, 입법 내용의 의미가 확실하게 이해될 수 있고 입법의도가 오해되지 않도록 하기 위하여 정확한 표현을 사용하는 것이 필요하다고 할 것이며, 해석상의 논란의 소지를 가능하면 최소화하도록 하기 위하여 “마을만들기 사업주체”가 되기 위한 요건 등을 구체적으로 정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
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